무허가 건물이란 건축법에서 정한 허가나 신고 절차를 거치지 않고 지어졌거나, 허가받은 내용과 다르게 증축·개축되어 위반건축물로 분류된 건물을 말합니다. 이런 건물은 건축주가 스스로 철거하지 않는 이상 관할 행정청이나 토지 소유자 등 이해관계인이 나서서 철거를 구해야 하는 상황에 놓이는 경우가 많습니다. 문제는 철거를 구하는 주체가 누구인지, 어떤 법적 근거로 진행하는지에 따라 절차가 완전히 달라진다는 점입니다.

실무에서는 관할 구청이나 시청이 건축법 위반을 이유로 진행하는 행정대집행과, 토지 소유자가 자신의 소유권을 근거로 제기하는 민사 철거소송이 자주 혼동됩니다. 두 절차는 근거 법령, 절차를 시작할 수 있는 주체, 비용 부담 구조가 전혀 다르므로 지금 마주한 사안이 어느 쪽에 해당하는지부터 정확히 파악하는 것이 중요합니다. 이 글에서는 두 절차를 나란히 비교하고, 각 단계에서 실제로 무슨 일이 일어나는지를 순서대로 정리합니다. 절차를 미리 알아두면 계고장을 받았을 때나 소송을 준비할 때 당황하지 않고 필요한 조치를 제때 취할 수 있습니다.

• 내 토지 위에 허가 없이 지어진 건물이 있어 골치를 앓고 있다
• 관할 구청으로부터 시정명령이나 대집행 계고장을 받았다
• 행정대집행과 민사소송 중 무엇을 선택해야 할지 판단이 서지 않는다
• 대체집행이 무엇인지, 명도소송의 강제집행과 어떻게 다른지 궁금하다

무허가 건물은 왜 철거 대상이 되나요?

건축법은 건축물을 지을 때 허가 또는 신고를 거치도록 정하고 있고, 이 절차를 거치지 않은 건축물이나 허가받은 범위를 벗어나 지어진 건축물은 위반건축물로 분류됩니다. 관할 행정청은 건축법 제79조에 따라 위반건축물의 건축주나 소유자에게 공사 중지, 철거, 개축, 증축 등 필요한 조치를 명하는 시정명령을 내릴 수 있습니다.

시정명령을 받고도 이행하지 않으면 행정청은 건축법 제80조에 따른 이행강제금을 부과할 수 있고, 이행강제금은 최초 시정명령이 있었던 날을 기준으로 1년에 2회의 범위에서 시정될 때까지 반복해서 부과·징수될 수 있습니다. 다만 이행강제금은 시정명령 불이행에 대한 금전적 제재일 뿐 철거 자체를 대신 해주는 절차는 아니므로, 실제로 건물을 철거하려면 행정대집행법에 따른 대집행이라는 별도의 절차가 필요합니다.

한편 무허가 건물이 타인 소유의 토지 위에 있는 경우에는 상황이 다릅니다. 토지 소유자는 건축법 위반 여부와 별개로 자신의 소유권을 근거로 건물 소유자를 상대로 건물 철거와 토지 인도를 구하는 민사소송을 제기할 수 있습니다. 이는 행정청의 단속과는 완전히 별개의 절차로, 토지 소유자가 직접 법원에 소를 제기해야만 진행이 시작됩니다.

정리하면 무허가 건물의 철거는 건축법 위반이라는 공법적 문제와, 타인 토지를 무단으로 점유하고 있다는 사법적 문제가 동시에 걸려 있을 수 있는 사안입니다. 두 문제가 겹치는 경우에도 절차는 각각 별도로 진행되며, 하나가 끝났다고 다른 하나가 자동으로 해결되지는 않는다는 점을 알아두어야 합니다.

행정대집행과 민사 철거 청구는 어떻게 다른가요?

행정대집행은 관할 행정청이 건축법 위반 상태와 같은 공법상 의무의 불이행을 이유로 스스로 철거를 실행하거나 제3자에게 실행하게 하고 그 비용을 의무자로부터 징수하는 제도입니다. 행정대집행법 제2조는 대집행이 가능한 요건으로 ①법률 또는 법률에 근거한 명령에 의한 대체적 작위의무의 불이행이 있을 것 ②다른 수단으로는 그 이행 확보가 곤란할 것 ③불이행을 방치하는 것이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 것, 이렇게 세 가지를 모두 요구합니다.

반면 민사 철거 청구는 소유권을 침해당한 사인이 법원에 소를 제기해 상대방에게 철거를 명하는 판결을 받아내는 절차입니다. 그 근거는 민법 제214조의 소유물방해제거청구권과 제213조의 소유물반환청구권으로, 토지 소유자가 자신의 토지 위에 정당한 권원 없이 서 있는 건물의 철거와 토지의 인도를 함께 구하는 형태로 흔히 활용됩니다.

절차를 개시하는 주체도 다릅니다. 행정대집행은 관할 행정청만이 개시할 수 있고 개인이 임의로 신청해서 진행시킬 수 있는 절차가 아닙니다. 토지 소유자가 아무리 시급한 사정이 있더라도 행정청이 대집행 요건을 충족한다고 판단하지 않으면 대집행은 진행되지 않으며, 이 경우 토지 소유자로서는 결국 스스로 민사소송을 제기하는 수밖에 없는 경우가 많습니다.

강제집행 방식에도 뚜렷한 차이가 있습니다. 행정대집행은 행정청 또는 행정청이 지정한 제3자가 직접 철거를 실행하고 비용을 의무자에게 징수하는 구조인 반면, 민사 철거소송은 판결이 확정된 뒤에도 곧바로 철거가 이루어지지 않고 별도의 강제집행 절차, 그중에서도 민사집행법 제260조에 따른 대체집행 절차를 다시 거쳐야 실제 철거로 이어집니다.

구분	행정대집행	민사 철거청구
개시 주체	관할 행정청	토지·건물 소유자 등 이해관계인
근거 법령	행정대집행법, 건축법	민법 213·214조, 민사집행법
비용 부담	의무자, 미납 시 국세징수법 예에 의한 징수	원칙적으로 패소자, 집행비용은 채권자 예납 후 상환 청구
강제집행 방식	행정청 직접 실행 또는 제3자 대행	판결 확정 후 대체집행(수권결정)

표에서 보듯 행정대집행은 공익 실현을 위한 행정청의 권한 행사이고, 민사 철거청구는 개인의 소유권 보호를 위한 사법 절차입니다. 두 절차는 서로를 대체하지 않으므로, 토지 소유자 입장에서는 행정청의 대집행만 기다리기보다 민사소송을 함께 검토하는 경우가 실무상 적지 않습니다.

행정대집행 절차는 어떻게 진행되나요?

행정대집행은 크게 시정명령, 계고, 통지, 실행, 비용징수의 다섯 단계로 이루어집니다. 먼저 관할 행정청이 건축법 제79조에 따라 위반건축물의 소유자나 관리자에게 상당한 기간을 정해 철거 등 시정을 명하는 시정명령을 내리는 것이 절차의 출발점입니다.

시정명령을 받고도 이행하지 않으면 행정청은 행정대집행법 제3조에 따라 상당한 이행기한을 정하여 문서로 계고를 합니다. 계고서에는 이행할 행위의 내용과 이행기한, 대집행에 소요될 비용의 개산액 등이 기재되며, 이 계고 단계에서부터 실제 철거가 임박했다는 것을 알 수 있으므로 적극적인 대응이 필요한 시점이라 할 수 있습니다.

계고한 기한까지도 이행하지 않으면 행정청은 대집행영장으로써 대집행할 시기, 대집행 책임자의 성명, 대집행에 요하는 비용의 개산액을 의무자에게 다시 통지합니다. 이후 지정된 시기에 행정청 소속 공무원 또는 행정청이 지정한 제3자가 현장에 나와 철거를 실행하며, 집행 책임자는 신분을 표시하는 증표를 휴대하고 이해관계인이 요구하면 이를 제시해야 합니다.

대집행이 완료되면 행정청은 그 비용을 의무자로부터 징수하는데, 의무자가 임의로 납부하지 않으면 국세징수법의 예에 따라 강제로 징수할 수 있습니다. 이처럼 행정대집행은 처음부터 끝까지 행정청이 주도하는 절차이며, 이해관계인인 개인이 그 진행 속도나 시기를 마음대로 앞당기거나 강제할 수는 없다는 특징이 있습니다.

민사 철거소송은 어떤 절차로 진행되나요?

토지 소유자가 무허가 건물의 철거를 구하는 민사소송은 일반적으로 내용증명 발송, 소장 제기, 심리와 판결, 강제집행의 순서로 진행됩니다. 먼저 상대방에게 자진 철거와 토지 인도를 요구하는 내용증명을 보내 임의 이행의 기회를 주는 것이 실무상 통상적인 순서입니다.

내용증명에도 상대방이 응하지 않으면 관할 법원에 건물 철거 및 토지 인도 청구 소장을 제출합니다. 이때 건물의 존재와 위치, 토지 소유권, 상대방의 점유 또는 소유 사실, 정당한 권원의 부존재 등을 주장·증명해야 하며, 필요한 경우 건물의 소재와 면적을 특정하기 위한 측량감정이 함께 진행되기도 합니다.

소송이 진행되어 철거 및 토지 인도를 명하는 판결이 확정되더라도 상대방이 임의로 철거하지 않으면 곧바로 건물이 사라지지는 않습니다. 판결은 어디까지나 철거 의무의 존재를 확인해 줄 뿐이고, 실제 철거는 이 판결을 집행권원으로 하는 별도의 강제집행 절차를 통해서만 실현되기 때문입니다.

건물 철거처럼 채무자가 아닌 사람도 대신 할 수 있는 의무, 이른바 대체적 작위의무는 민사집행법 제260조에 따른 대체집행의 방법으로 집행합니다. 채권자인 토지 소유자가 법원에 수권결정을 신청하면, 법원은 채무자의 비용으로 채권자 또는 제3자가 철거를 실행할 수 있도록 권한을 부여하는 결정을 내리고, 이 결정에 따라 실제 철거 작업이 이루어집니다.

이 지점이 명도소송의 강제집행과 뚜렷이 구분되는 부분입니다. 임차인 등을 상대로 한 건물 인도 강제집행은 집행관이 직접 목적물을 인도받아 넘겨주는 방식으로 진행되지만, 건물 철거는 성질상 대체집행으로 처리되므로 법원의 수권결정을 받은 뒤 철거업체를 선정해 철거를 진행하는 실무 절차를 거치게 됩니다.

무허가 건물의 점유자가 소송 중에 건물을 제3자에게 넘기거나 점유를 이전할 우려가 있다면, 판결 전에 점유이전금지가처분과 같은 보전처분을 함께 신청해 두는 경우도 있습니다. 가처분을 받아 두면 소송 진행 중 점유자가 바뀌더라도 최종 판결의 효력이 미치는 범위를 안정적으로 유지할 수 있어, 판결 이후 강제집행 단계에서 상대방을 특정하지 못해 절차가 지연되는 상황을 예방하는 데 도움이 됩니다.

철거 계고장을 받았다면 어떻게 대응해야 하나요?

관할 행정청으로부터 대집행 계고서를 받았다면 우선 계고서에 기재된 이행기한과 시정 내용을 정확히 확인하는 것이 먼저입니다. 계고는 대집행 실행 직전 단계이므로 이행기한 내에 자진 철거나 원상복구 등 시정명령을 이행하면 대집행 자체를 피할 수 있는 마지막 기회이기도 합니다.

시정명령이나 계고 처분 자체를 다투고 싶은 사정이 있다면, 즉 애초에 적법하게 허가를 받은 건물이라거나 시정명령의 절차나 내용에 문제가 있다고 판단되면 행정심판이나 행정소송을 통해 다툴 수 있습니다. 다만 이 경우에도 집행정지 신청 등 별도의 조치를 취하지 않으면 소송이 진행되는 중에도 대집행 절차 자체는 계속 진행될 수 있다는 점을 유의해야 합니다.

반대로 토지 소유자로서 자신의 토지 위에 있는 무허가 건물 때문에 어려움을 겪고 있다면, 행정청의 단속만 기다리기보다 민사 철거소송을 함께 준비하는 것이 시간을 단축하는 방법이 될 수 있습니다. 행정대집행은 공익적 요건이 충족되어야 하고 행정청의 재량적 판단이 개입되는 반면, 민사소송은 소유권이라는 사권을 근거로 하므로 요건 판단의 구조 자체가 다르기 때문입니다.

어느 쪽이든 사안마다 건물의 규모, 위반 경위, 상대방의 자력과 태도에 따라 유리한 전략이 달라질 수 있으므로 사실관계를 구체적으로 정리한 뒤 상담을 통해 절차를 선택하는 것이 바람직합니다. 서류를 미리 준비해 상담을 받으면 어떤 절차가 더 현실적인지 빠르게 방향을 잡을 수 있습니다.

두 절차 중 어느 쪽을 선택해야 하나요?

이해관계인이 개인 자격으로 무허가 건물의 철거를 원한다면 행정대집행을 직접 신청할 방법은 없다는 점을 먼저 이해해야 합니다. 행정청에 위반 사실을 신고하고 시정명령과 대집행을 촉구할 수는 있지만, 실행 여부와 시기는 전적으로 행정청의 판단에 달려 있습니다.

반면 토지 소유권이나 그 밖의 정당한 권리를 가지고 있다면 민사 철거소송은 스스로 절차를 개시하고 통제할 수 있는 수단입니다. 소장 제기 시점, 강제집행 신청 시점을 이해관계인이 직접 결정할 수 있다는 점에서, 시급하게 문제를 해결해야 하는 토지 소유자에게는 민사소송이 보다 확실한 경로가 되는 경우가 많습니다.

다만 민사소송은 판결 확정까지, 그리고 확정 후 대체집행 수권결정을 받아 실제 철거를 마치기까지 상당한 시간과 절차가 소요될 수 있는 절차입니다. 소요 기간은 상대방의 대응, 감정·측량 필요 여부, 법원의 심리 일정에 따라 사안마다 크게 달라지므로 일률적으로 단정하기는 어렵고, 구체적인 사실관계를 바탕으로 상담을 통해 예상 절차를 확인하는 것이 정확합니다.

무허가 건물 철거는 행정과 민사라는 서로 다른 트랙이 존재하는 만큼, 처음부터 어느 트랙이 자신에게 유리한지 판단하고 그에 맞는 자료를 준비하는 것이 전체 절차를 단축하는 지름길입니다. 두 트랙을 정확히 구분하지 못한 채 시간을 보내면 이행기한이나 소멸시효처럼 되돌리기 어려운 기한을 놓칠 수 있으므로 초기 단계에서부터 방향을 명확히 잡는 것이 중요합니다.

매매나 상속으로 취득했다면 철거 책임은 누구에게 있나요?

무허가 건물을 직접 지은 사람이 아니라 매매나 상속, 경매 등을 통해 나중에 소유권을 취득한 사람이라도 철거 책임에서 자유로울 수 없다는 점을 알아둘 필요가 있습니다. 건축법상 시정명령의 상대방은 원칙적으로 위반건축물의 현재 소유자나 관리자이므로, 건물을 취득한 시점에 이미 위반 상태였다면 새로운 소유자에게도 시정명령이 내려질 수 있습니다.

민사 철거소송에서도 마찬가지입니다. 토지 소유자가 건물 철거를 구하는 상대방은 현재 그 건물을 소유하고 있는 사람이지, 처음 건물을 지은 사람이 아닙니다. 따라서 건물을 매수하거나 상속받은 사람이 철거소송의 피고가 되는 경우가 실무상 드물지 않으며, 건물을 지은 사람이 이미 사망했거나 소재가 불분명하더라도 현재 소유자를 상대로 소송을 진행할 수 있습니다.

반대로 무허가 건물이 있는 토지를 매수하려는 사람의 입장에서도 사전 확인이 중요합니다. 매매계약을 체결하기 전에 건축물대장, 토지대장, 항공사진 등을 통해 지상에 위반건축물이 있는지 미리 확인하지 않으면, 취득 이후 예상하지 못한 철거 분쟁에 휘말릴 수 있고 매도인을 상대로 별도의 책임을 물어야 하는 상황도 생길 수 있습니다.

결국 무허가 건물을 둘러싼 철거 책임은 건물을 지은 시점이 아니라 현재의 소유·점유 관계를 기준으로 판단되는 경우가 많습니다. 자신이 건물을 지은 당사자가 아니라는 사정만으로 철거 의무나 소송의 상대방에서 당연히 벗어나는 것은 아니므로, 매수나 상속 경위와 관계없이 현재 상태를 기준으로 대응 방안을 검토해야 합니다.

공동상속으로 여러 명이 각자 일정한 지분을 나누어 소유하게 된 경우에도 마찬가지입니다. 철거소송의 상대방을 정할 때는 등기부상 지분권자 전원을 확인해 빠짐없이 피고로 삼아야 판결의 효력이 온전히 미치므로, 상속등기가 정리되지 않은 사안일수록 가족관계증명서나 상속관계를 보여주는 서류를 미리 갖추어 두는 것이 절차 지연을 막는 데 도움이 됩니다.

행정대집행과 민사소송, 절차마다 시간은 얼마나 걸리나요?

행정대집행과 민사 철거소송 모두 절차가 진행되는 데 걸리는 기간을 일률적으로 못박아 말하기는 어렵습니다. 행정대집행은 시정명령과 계고에서 정하는 이행기한이 사안마다 다르게 정해지고, 상대방이 이의를 제기하거나 행정심판·행정소송으로 다투는 경우 실제 집행까지의 기간이 예상보다 길어질 수 있습니다.

민사 철거소송 역시 소장 제기부터 판결 확정까지 상대방의 답변과 증거조사, 측량감정 필요 여부에 따라 소요 기간이 크게 달라집니다. 상대방이 다투지 않고 조기에 화해하거나 청구를 인낙하는 사안이라면 비교적 짧게 마무리될 수 있지만, 소유권이나 점유 경위 자체를 다투는 사안이라면 감정과 증인신문 등을 거치며 기간이 길어질 수 있습니다.

판결이 확정된 이후에도 대체집행 수권결정을 신청하고 결정을 받기까지, 그리고 실제로 철거업체를 선정해 철거를 마치기까지 추가적인 시간이 소요됩니다. 이 과정에서 채무자가 임의로 철거하거나 합의에 응하면 절차가 단축될 수 있지만, 그렇지 않다면 정해진 절차를 하나씩 밟아야 하므로 여유 있는 준비가 필요합니다.

따라서 무허가 건물 철거를 계획하고 있다면 처음부터 예상 기간을 넉넉히 잡고, 진행 중간중간 필요한 서류와 조치를 놓치지 않도록 전문가와 함께 점검하는 것이 오히려 시간을 아끼는 방법이 됩니다. 구체적인 예상 기간은 건물의 규모와 분쟁의 성격, 상대방의 대응 태도에 따라 달라지므로 상담을 통해 사안별로 확인하는 것이 정확합니다.

행정대집행 처분에 불복하려면 어떻게 해야 하나요?

시정명령이나 계고, 대집행영장 통지와 같은 행정처분에 불복하려면 처분이 있음을 안 날로부터 법령이 정한 기간 내에 행정심판을 청구하거나 행정소송을 제기해야 합니다. 처분의 전제가 된 사실관계 자체를 다투는 경우, 예를 들어 이미 적법한 허가를 받았거나 신고를 마친 건물이라는 사정이 있는 경우 이 절차를 통해 처분의 위법·부당함을 다툴 수 있습니다.

다만 행정심판이나 행정소송을 제기했다고 해서 대집행 절차가 자동으로 멈추는 것은 아니라는 점을 반드시 알아야 합니다. 처분에 대한 집행정지를 별도로 신청하여 법원이나 행정심판위원회로부터 집행정지 결정을 받아야만 본안 판단이 나올 때까지 대집행 실행이 보류됩니다.

집행정지 신청이 받아들여지지 않으면 본안 다툼이 진행되는 중에도 행정청은 대집행을 실행할 수 있으므로, 시간이 촉박한 사안에서는 불복 절차를 진행하는 것과 별개로 자진 시정 여부, 협의를 통한 이행기한 조정 가능성 등을 함께 검토해야 하는 경우가 많습니다. 불복 절차만 믿고 아무런 준비 없이 이행기한을 넘기면 예상치 못하게 대집행이 실행될 수 있습니다.

따라서 처분에 이의가 있다면 이행기한이 도과하기 전에 신속하게 불복 절차와 집행정지 신청 여부를 검토하고, 허가 관계 서류나 건축물대장, 현장 사진 등 사실관계를 뒷받침할 자료를 미리 정리해 두는 것이 중요합니다. 기한을 넘기면 다툴 수 있는 기회 자체를 잃게 될 수 있으므로 초기 대응 속도가 결과에 큰 영향을 미칩니다.

불복 절차를 진행하는 동안에도 행정청 담당 부서와의 소통을 놓지 않는 것이 실무적으로 중요합니다. 시정 계획이나 이행 일정을 구체적으로 제시하면 행정청이 이행기한을 조정해 주거나 대집행 실행 시기를 조율해 주는 경우도 있으므로, 다투는 것과 협의하는 것을 함께 병행하는 편이 결과적으로 유리한 경우가 많습니다.

자주 묻는 질문

『명도소송 매뉴얼』을 직접 집필한 엄정숙 변호사는 공인중개사 자격을 함께 갖춘 부동산·민사 전문 변호사로, 무허가 건물을 둘러싼 행정대집행 대응과 민사 철거소송을 다수 진행해 왔습니다. MBC·KBS·SBS·YTN 등 방송에도 다수 출연해 부동산 분쟁 실무를 알려온 경험을 바탕으로, 절차 선택부터 소송 진행까지 전화로 상담받으실 수 있으며 방문 없이 전국 어디서나 상담과 선임이 가능합니다. 무료로 제공되는 실무 자료는 상단 메뉴에서 확인하실 수 있습니다.